Україна: антимонопольна практика у регуляторному та транскордонному контексті

Які ключові події у сфері контролю за концентраціями відбулися у вашій юрисдикції протягом минулого року?

Реалії воєнного часу суттєво трансформували правозастосування у сфері конкуренції в Україні, зокрема процедури контролю за концентраціями. Значна частина сучасної практики конкурентного права в Україні сьогодні визначається регуляторними, транскордонними та публічно-правовими елементами. Сферами активного розвитку є оборонна та military-tech галузі, приватизація стратегічних активів, державний контроль над інфраструктурою та соціально важливими ринками, зокрема фармацевтичним і молочної продукції.

В Україні відсутні окремі процедури перевірки прямих іноземних інвестицій (FDI) або національної безпеки. Відповідні завдання інтегровані в процедуру контролю за концентраціями.

Попри відсутність істотних законодавчих змін, Антимонопольний комітет України (АМКУ) активно приводить свою практику контролю за концентраціями у відповідність із правом і політикою ЄС у сфері конкуренції. Зокрема, у практиці АМКУ дедалі частіше з’являються посилання на рішення Європейської комісії — передусім щодо визначення релевантних ринків і оцінки конкурентних ефектів.

Серед найбільш значущих рішень АМКУ — приватизація компанією NEQSOL Holding Об’єднаної гірничо-хімічної компанії (ОГХК) — найбільшого в Європі виробника титанових і цирконієвих руд та одного з провідних світових постачальників титанової сировини. Ця знакова угода стала першою масштабною приватизацією, завершеною в Україні в умовах воєнного стану, і засвідчила важливий крок у напрямі залучення стратегічних іноземних інвестицій у гірничодобувний сектор під час війни. З огляду на стратегічний характер активів і сильні позиції об’єкта концентрації на титанових ринках, угода підлягала розгляду в межах другої фази контролю за концентрацією. Розгляд вимагав детального аналізу ринку, зокрема чутливих ланцюгів постачання, пов’язаних з оборонною сферою, а також складної географічної сегментації титанової продукції.

Іншим значущим рішенням стало надання дозволу на створення спільного підприємства між UDI — найбільшим державним оборонним холдингом України — та Thales, однією з провідних світових компаній у сфері оборонних технологій. Ця угода створила унікальні виклики через обсяг інформації з обмеженим доступом і чутливість оборонної тематики, що обмежувало можливість повного розкриття релевантних відомостей у межах процедури контролю за концентрацією. Спільна компанія слугуватиме платформою для технологічної співпраці в Україні. Очікується, що цей знаковий проєкт суттєво посилить оборонні спроможності України, а також забезпечить передачу стратегічного ноу-хау українській промисловості.

Чи були зміни, які впливають на те, як ви консультуєте клієнтів щодо отримання дозволу на концентрацію?

Нормативна база контролю за концентраціями в Україні залишається стабільною, однак практика її застосування продовжує змінюватися. На відміну від багатьох інших юрисдикцій, в Україні відсутня процедура попереднього подання заяви, а також можливість електронного подання документів. Усі заяви мають готуватися в паперовій формі та подаватися одразу як повні й належним чином обґрунтовані пакети документів.

На практиці АМКУ часто використовує 15-денний строк попереднього розгляду для відмови у прийнятті заяви, нерідко як спосіб отримати додатковий час для аналізу матеріалів. Якщо заява відхиляється протягом цього строку, сторони мають право подати її повторно, однак 45-денний строк розгляду за стандартною процедурою починає відраховуватися знову. Це робить важливим закладення додаткових часових резервів під час планування угод.

Після прийняття заяви АМКУ зазвичай дотримується встановлених законом строків. Водночас у складніших або стратегічно чутливих справах орган часто запитує додаткову інформацію у сторін. Готовність оперативно та вичерпно реагувати на такі запити допомагає уникнути необґрунтованого подовження процедури.

З матеріально-правової точки зору АМКУ нині надає значно більшої ваги економічним доказам і кількісним даним, ніж раніше. Від заяв очікується чіткий аналіз ринкових структур, конкурентної динаміки та можливих наслідків концентрації. З початку повномасштабної війни орган також запровадив значно суворіший фокус на дотриманні санкцій. Сторони зобов’язані підтверджувати, чи мають їхні кінцеві контролери зв’язки з Росією або Білоруссю, і пояснювати обсяг і характер такої діяльності у разі її наявності. Така перевірка стала стандартною частиною процедури і може безпосередньо впливати на строки та результати розгляду.

В міжнародних угодах АМКУ зазвичай запитує сторони щодо статусу угоди в інших юрисдикціях і наявності застережень з боку іноземних органів. Водночас орган дуже рідко вступає у прямий діалог або координацію з іноземними антимонопольними відомствами, тому обов’язок забезпечення узгодженості підходів між юрисдикціями значною мірою покладається на сторони та їхніх радників.

Що стосується комунікації під час розгляду, процедура залишається переважно формалізованою та базується на письмових поданнях і офіційних запитах. Разом із тим робочі команди у справах зазвичай відкриті до взаємодії, і можливе проведення дзвінків або робочих зустрічей для уточнення окремих питань. В особливо чутливих або стратегічно важливих справах питання часто виносяться на рівень вищого керівництва АМКУ, що може допомогти вирішити складні аспекти та надати сторонам більшу визначеність.

У сукупності ці особливості означають, що хоча режим контролю за концентраціями в Україні залишається відносно передбачуваним після формального прийняття заяви, компаніям необхідно ретельно планувати з урахуванням практичних викликів. Підготовка ґрунтовних заяв із належним економічним обґрунтуванням, завчасне врахування підвищеної уваги АМКУ до санкційних питань і чутливих секторів, а також урахування можливості попередньої відмови у прийнятті заяви є критично важливими для дотримання строків реалізації угод.

Чи свідчать нещодавні справи або врегулювання про зміну пріоритетів у правозастосуванні щодо концентрацій?

Пріоритети правозастосування у сфері контролю за концентраціями в Україні сьогодні визначаються радше реаліями воєнного часу, ніж змінами в законодавстві. АМКУ продовжує застосовувати чинну нормативну базу, водночас його підхід відображає як міркування конкурентної політики, так і ширші національні інтереси.

У секторі оборони орган демонструє послідовно конструктивний і прагматичний підхід. Усвідомлюючи стратегічну важливість таких угод, розгляд часто здійснюється оперативно та з високим рівнем передбачуваності. Для бізнесу, що працює в цій сфері, отримання дозволу зазвичай є простішим, ніж у багатьох інших галузях, оскільки пріоритетом є забезпечення безперервності постачання та посилення обороноздатності України.

Водночас угоди в інших секторах можуть піддаватися більш ретельному аналізу. Консолідація у таких сферах, як телекомунікації, енергетика, логістика та ключові види сировини, зазвичай спричиняє поглиблену перевірку з фокусом на потенційний вплив на споживачів, доступ до інфраструктури та конкуренцію на ринках, що залежать від державних закупівель. АМКУ очікує, що заяви у таких галузях міститимуть переконливі економічні докази та чіткий аналіз даних, які підтверджують відсутність істотної шкоди конкуренції.

Ще однією помітною тенденцією є інтеграція санкційної перевірки в процедуру розгляду. Сторони зобов’язані розкривати інформацію про наявність зв’язків кінцевих контролерів з Росією або Білоруссю та пояснювати їх масштаб і характер. Хоча це не є окремим юридичним тестом у межах контролю за концентраціями, такий аналіз став стандартною частиною оцінки і може впливати на глибину та строки розгляду.

Хоча політичне втручання у вузькому сенсі трапляється рідко, міркування публічного інтересу очевидно впливають на правозастосування. Угоди, що мають ключове значення для національної безпеки або стабільності критичної інфраструктури, отримують сприяння, тоді як угоди з потенційними санкційними ризиками оцінюються з більшою обережністю. Такий баланс відображає подвійну роль АМКУ — захист конкуренції та підтримку стійкості держави в надзвичайних умовах.

Для компаній це означає, що отримання дозволу на концентрацію в Україні залишається можливим і загалом передбачуваним, однак значною мірою залежить від сектору та структури власності сторін. Угоди в оборонній сфері зазвичай проходять швидко та без ускладнень, тоді як консолідація на концентрованих ринках вимагає сильнішої доказової бази та активнішої взаємодії. Повна прозорість щодо санкційних питань стала необхідною умовою. Підготовка комплексних, обґрунтованих даними заяв і завчасне врахування запитань органу залишаються найефективнішою стратегією для своєчасного отримання дозволу.

Чи з’явилися протягом минулого року тенденції у справах про концентрації, врегулюваннях або засобах правового впливу? Чи були помітні угоди, заборонені або дозволені з умовами?

В останні роки АМКУ не забороняв жодної концентрації. У випадках, коли виникають серйозні застереження, сторони зазвичай віддають перевагу відкликанню заяви, а не ризику отримання формальної заборони. Як наслідок, заборони практично відсутні в українській практиці, а дозволи з умовами застосовуються відносно рідко.

У випадках, коли застосування зобов’язань є необхідним, вони дедалі більше ґрунтуються на доказах і мають бути чітко пов’язані з конкретними застереженнями, виявленими органом. На практиці АМКУ найчастіше використовує поведінкові зобов’язання, зокрема зобов’язання щодо недискримінації та доступу, гарантії постачання або інформаційні «файрволи». Структурні зобов’язання застосовуються рідше, однак можуть вимагатися у випадках, коли поведінкові заходи не є ефективними. Загалом підхід органу не став жорсткішим за обсягом вимог, проте Комітет став значно суворішим щодо того, щоб запропоновані зобов’язання були реально здійсненними та підлягали виконанню.

Найбільш помітним нещодавнім прикладом залишається справа CRH/Dyckerhoff, у якій дозвіл було надано за умови виконання структурних зобов’язань. Це рішення було оскаржене третьою стороною: суд першої інстанції спочатку скасував його, однак Верховний Суд відновив рішення АМКУ. Хоча зобов’язання у цій справі стали предметом дискусій, суд зрештою підтвердив підхід Комітету. Це був рідкісний випадок судового перегляду умовного дозволу і його не слід розглядати як формування ширшої тенденції. Водночас справа підтвердила, що дозволи з умовами є легітимним інструментом правозастосування в Україні і що після їх надання вони можуть витримувати судовий контроль.

Загалом система залишається такою, у якій заборони не застосовуються, а зобов’язання є радше винятком, ніж правилом. Для бізнесу це означає, що отримання дозволу зазвичай є досяжним, однак у поодиноких випадках, коли зобов’язання все ж вимагаються, вони мають бути ретельно адаптовані до конкретних конкурентних застережень і підкріплені переконливими доказами.

Чи оприлюднювали органи протягом минулого року ключові дослідження, настанови або інші значущі зміни, що впливають на контроль за концентраціями у вашій юрисдикції?

Протягом минулого року фундаментальних реформ режиму контролю за концентраціями в Україні не відбулося. Законодавчі пороги та процедура подання заяв залишилися незмінними, а нові матеріальні настанови щодо оцінки концентрацій не були ухвалені. Водночас АМКУ прийняв низку важливих роз’яснень і рекомендацій, які формують практику та мають безпосереднє значення для компаній, що планують угоди в Україні.

У листопаді 2024 року орган ухвалив рекомендації щодо оприлюднення рішень у справах про концентрації та узгоджені дії. У них було роз’яснено порядок поводження з конфіденційною інформацією у публічних версіях рішень, уніфіковано підхід до відображення чутливих даних, зокрема часток ринку (наприклад, у вигляді діапазонів), а також запроваджено короткий попередній період для сторін, протягом якого вони можуть зазначити інформацію, що підлягає захисту перед публікацією. Для сторін концентрацій це означає більшу передбачуваність щодо того, яка інформація і коли стане публічною, а також підкреслює важливість завчасної підготовки позначок конфіденційності.

Раніше, у лютому 2024 року, АМКУ на запит Фонду державного майна надав роз’яснення щодо застосування порогових показників контролю за концентраціями до угод приватизації. Було підтверджено, що якщо хоча б один із критеріїв (вартість активів об’єкта, оборот в Україні або ціна придбання) перевищує 4 млн євро, отримання дозволу є обов’язковим за умови одночасного виконання загальних порогів концентрації. Це має особливе значення для інвесторів у поточних процесах приватизації та підкреслює необхідність планування отримання дозволу навіть у випадках перевищення лише одного фінансового показника. АМКУ також нагадав, що закриття угоди без дозволу може призвести до накладення штрафу в розмірі до 5% обороту компанії.

Окрім цих рекомендацій, АМКУ почав оприлюднювати більш детальну інформацію щодо справ, які перебувають на розгляді, що підвищує рівень прозорості для заінтересованих сторін і конкурентів. Водночас обговорюються проєкти змін до законодавства, які мають уточнити питання відповідальності за неповідомлені концентрації, вдосконалити порядок розрахунку обороту для цілей визначення порогів, а також передбачити, що серія взаємопов’язаних угод, укладених протягом двох років, вважатиметься однією концентрацією. Хоча ці пропозиції ще не ухвалені, вони окреслюють напрям майбутньої практики і мають враховуватися компаніями під час структурування багатоетапних угод.

У сукупності ці зміни не змінюють базову архітектуру контролю за концентраціями, проте підвищують прозорість і надають бізнесу більшу визначеність. Практичні наслідки для компаній полягають у необхідності ретельної підготовки до розкриття інформації в публічних рішеннях, оцінки приватизаційних угод з урахуванням як загальних, так і спеціальних порогів, а також очікуванні подальшої формалізації вимог до подання заяв у разі просування законодавчих змін.

Чи очікуєте ви будь-яких суттєвих змін у правилах контролю за концентраціями? Як це може вплинути на захист інтересів клієнтів перед органами влади? Які зміни ви хотіли б бачити впровадженими у вашій юрисдикції?

Поточна система контролю за концентраціями в Україні залишається стабільною, однак у найближчі роки очікуються подальші реформи в межах ширшої гармонізації з правом ЄС у сфері конкуренції. Очікується, що новий пакет змін до Закону України «Про захист економічної конкуренції» буде запропоновано у 2026–2027 роках.

Однією з найбільш значущих змін, які наразі обговорюються, є скасування обов’язкового повідомлення про узгоджені дії. Це матиме безпосередній вплив на планування угод: багато транзакцій містять допоміжні обмеження, такі як положення про неконкуренцію або непереманювання персоналу, які сьогодні потребують окремого повідомлення поряд із заявою про концентрацію. Хоча АМКУ зазвичай розглядає такі повідомлення одночасно, формально це залишаються дві окремі процедури. Скасування обов’язку повідомляти про стандартні допоміжні обмеження спростило б процес, зменшило витрати та наблизило б українську модель до підходу ЄС, заснованого на самостійній оцінці.

Очікується, що режим контролю за концентраціями в Україні також зазнає істотних змін у зв’язку з можливим запровадженням механізму перевірки прямих іноземних інвестицій (FDI). Відповідно до проєкту закону, АМКУ більше не зможе надавати дозволи на окремі концентрації з участю іноземних інвесторів без попереднього розгляду або погодження з боку Міністерства економіки. Це додасть вимір національної безпеки до оцінки угод, імовірно подовжить строки розгляду та посилить регуляторну увагу до транскордонних транзакцій.

Ще одним напрямом очікуваних змін є підхід до зобов’язань. Наразі АМКУ переважно застосовує поведінкові зобов’язання, такі як зобов’язання щодо доступу, гарантії постачання або інформаційні «файрволи». Хоча цей гнучкий підхід був ефективним у багатьох справах, дедалі частіше висловлюється потреба у чіткіших роз’ясненнях щодо структурних зобов’язань — передусім відчуження активів — з метою підвищення передбачуваності для бізнесу. Перехід до більш структурованої та прозорої системи застосування зобов’язань наблизив би українську практику до міжнародних стандартів і дозволив би сторонам ефективніше прогнозувати прийнятні рішення.

Цифровізація процедури подання заяв також залишається серед пріоритетів. Паперові повідомлення дедалі більше виглядають застарілими, а запровадження електронної системи подання документів спростило б процедури та дозволило б як органу, так і сторонам зосередитися на змістовному аналізі конкуренції, а не на адміністративних формальностях.

Для бізнесу найбільш значущими очікуваними змінами є скасування дублюючих повідомлень щодо допоміжних обмежень, більш чіткі й передбачувані роз’яснення щодо зобов’язань (особливо структурних), а також цифровізація процесу. Кожна з цих реформ зробила б контроль за концентраціями в Україні ефективнішим, прозорішим і більш узгодженим з міжнародною практикою, зрештою надаючи компаніям більшу визначеність під час планування складних угод.

Inside Track

Що має враховувати потенційний клієнт, плануючи складну багатоюрисдикційну угоду?

У складних багатоюрисдикційних угодах вирішальне значення мають узгодженість, строки та прозорість. Подання в різних юрисдикціях мають бути послідовними та підкріпленими переконливими даними, тоді як графіки мають враховувати не лише встановлені законом строки розгляду, а й сезонні та людські фактори: пікове навантаження або періоди відпусток в АМКУ підвищують ризик формальної відмови на 15-денній стадії попереднього розгляду. Раннє визначення всіх релевантних порогів дозволяє уникнути несподіванок, а повне розкриття інформації щодо структури власності та санкційних ризиків запобігає затримкам. Глибоке розуміння галузі, бізнес-моделей сторін, а також налагоджені робочі відносини з антимонопольним органом допомагають завчасно передбачати застереження та забезпечувати більш плавний і передбачуваний розгляд.

З вашого досвіду, що відіграє вирішальну роль у швидкому отриманні дозволу?

Швидкість отримання дозволу залежить від підготовки, якості матеріалів та взаємодії з органом. Добре підготовлені заяви з послідовною, повною інформацією та переконливими економічними доказами мінімізують кількість додаткових запитів. Проактивне врахування потенційних застережень і їх попереднє опрацювання роблять процес більш плавним, так само як і внутрішня готовність оперативно надавати відповіді. Важливо також розуміти еволюцію практики та логіку АМКУ і не недооцінювати орган або намагатися приховувати інформацію. Наразі АМКУ має достатні інструменти для перевірки та зіставлення даних. У складних або галузево специфічних справах залучення галузевих експертів або економістів може підвищити довіру до матеріалів і прискорити отримання дозволу.

Які питання контролю за концентраціями за минулий рік вас здивували?

Минулий рік продемонстрував кілька зрушень у практиці контролю за концентраціями в Україні. Насамперед АМКУ дедалі частіше звертається до практики ЄС під час визначення релевантних ринків і формування матеріально-правової оцінки, прямо посилаючись на прецеденти Європейської комісії у своїх обґрунтуваннях. Перевірка дотримання санкцій і прозорість структури власності також стали стандартними навіть у відносно простих справах. Водночас штрафи за «gun-jumping» були істотно підвищені, що зробило своєчасне та коректне подання заяв критично важливим. Хоча зобов’язання залишаються рідкісними, справа CRH/Dyckerhoff стала першим випадком, коли структурні зобов’язання були оскаржені третьою стороною в суді, що підтвердило можливість судового перегляду умовних дозволів.